Personvernnemndas avgjørelse av 23. oktober 2017 (Mari Bø Haugstad, Bjørnar Borvik, Gisle Hannemyr, Hans Marius Graasvold, Hans Marius Tessem, Line Coll, Ellen Blinkenberg)
1 Innledning
Saken gjelder klage på Datatilsynets pålegg om at Innlandet politidistrikt avslutter kameraovervåkingen i Brumunddal sentrum med den begrunnelse at behandlingen mangler hjemmel i personopplysningsloven § 8 f) jf. § 37.
2 Saksgangen
Datatilsynet gjennomførte 3. november 2015 en varslet kontroll hos Ringsaker lensmannskontor, Hedmark politidistrikt. Kontrollen ble gjennomført med hjemmel i personopplysningsloven § 44, jf. § 42 tredje ledd. Tema for kontrollen var politiets bruk av kameraovervåking i Brumunddal sentrum.
Dette var Datatilsynets første kontroll med politiets bruk av kameraovervåking, og tilsynet antok at vurderingen i dette konkrete tilfellet ville ha stor betydning også for andre politidistrikters eventuelle planer om bruk av kameraovervåking. Datatilsynet anmodet derfor Politidirektoratet om en uttalelse i sakens anledning. Politidirektoratet ga sin uttalelse i brev 4. mai 2016.
Datatilsynet sendte foreløpig kontrollrapport til Hedmark politidistrikt (senere endret til Innlandet politidistrikt) den 24. juni 2016. Tilsynet varslet samtidig at det, med hjemmel i personopplysningsloven § 46, ville fatte vedtak om å pålegge politidistriktet å avslutte kameraovervåkingen i Brumunddal sentrum, da behandlingen etter tilsynets vurdering manglet hjemmel i personopplysningsloven § 8 f) jf. § 37a. Innlandet politidistrikt ga sine merknader til varselet og den foreløpige kontrollrapporten i brev 1. september 2016.
Datatilsynet utarbeidet en endelig kontrollrapport datert 10. oktober 2016 og traff samtidig vedtak om at politidistriktet ble pålagt å avslutte kameraovervåkingen i Brumunddal sentrum, i tråd med det tidligere utsendte varselet.
Innlandet politidistrikt påklaget vedtaket 7. november 2016 og ba om at Datatilsynet omgjorde eller opphevet vedtaket.
Datatilsynet vurderte klagen og opprettholdt sitt vedtak. Personvernnemnda mottok saken 8. juni 2017. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda, med frist for eventuelle ytterligere merknader 1. juli 2017. Personvernnemnda har ikke mottatt ytterligere merknader.
3 Sakens faktum
Ringsaker er en kommune i Hedmark fylke med ca 34 000 innbyggere og ca 6 000 hytter. Kommunen har to byer: Brumunddal (ca. 10 000 innbyggere) og Moelv (ca. 4 000 innbyggere). Ringsaker lensmannskontor inngår i et vaktdistrikt med Hamar og totalt omfatter vaktdistriktet ca. 90 000 innbyggere. Lensmannskontoret har 27 tjenestemenn.
Kameraovervåkingen i Brumunddal ble igangsatt 14. august 2014 og består av fem overvåkingskameraer. Kameraene dekker torget, Broparken, gågata og Nygate, slik det fremgår av kartet nedenfor.
Datatilsynet la i sin foreløpige kontrollrapport til grunn at overvåkingen dekket «brorparten av Brumunddal sentrum», men har endret dette i den endelige kontrollrapporten, hvor det er lagt til grunn at kameraene anslagsvis dekker 12 % av sentrum. Politidistriktet er enig i den beskrivelsen.
Kameraene er virksomme døgnet rundt, og opptak lagres i sju dager på en server hos politiet. Kun utvalgte tjenestemenn har tilgang til opptakene. Opptakene brukes både reaktivt for å oppklare hendelser og til å styre ressurser i sanntid ut fra situasjoner og prioriteringer opp mot andre oppdrag i distriktet. Kameraovervåkingssentralen er ikke kontinuerlig bemannet, men dersom man får opplysninger som tilsier at det er et behov, vil man ved å gi tilgang kunne oppdage tilløp til uro eller påbegynte kriminelle handlinger. Kameraene er utstyrt med teknisk sladding slik at private boliger ikke fanges opp av overvåkingen.
Formålet med kameraovervåkingen er både forebygging og oppklaring av straffbare forhold i Brumunddal sentrum. I perioden 2006-2009 var det flere branner i Brumunddal sentrum. Fem av brannene var i og rundt restaurantmiljøet og ble etterforsket som ildspåsettelser. Flere av brannene rammet også leiligheter/boenheter og satte menneskeliv i reell fare. Antall branner, omfanget av ødeleggelsene, samt antall berørte skapte en utrygghetsfølelse for innbyggerne i Brumunddal. I etterkant av brannstiftelsene ble det i 2011 begått flere grove ran, både i boligene til eldre mennesker og hos en gullsmed i Brumunddal sentrum. Også etter dette har det forekommet flere voldshandlinger og andre straffbare forhold som skadeverk og tyveri i Brumunddal sentrum. Summen av hendelsene gjorde noe med trygghetsfølelsen til innbyggerne i Ringsaker generelt og Brumunddal spesielt.
Utrygghetsfølelsen blant innbyggerne ga seg, i følge politiet, blant annet utslag i at deler av handelsstanden valgte ikke å ha åpent så lenge som de ønsket på grunn av ansattes frykt for å være alene på jobb. Handelsstanden meldte sin bekymring til politiet i møter både i 2012 og 2013.
Politiet iverksatte ulike kriminalitetsforebyggende tiltak i denne perioden. Det ble forsøkt økt tilstedeværelse og synlighet, blant annet gjennom mer patruljering. Det ble også i samarbeid med Ringsaker kommune intensivert tilstedeværelse av voksne ved arrangementer for ungdom, og det ble sørget for skjerpet vakthold. Andre kriminalitetsdempende tiltak ble også forsøkt, som forskjønnelse av Brumunddal sentrum.
Ringsaker lensmannskontor vurderte at de iverksatte tiltakene ikke var tilstrekkelige og lanserte derfor ideen om kameraovervåking. Muligheten for kameraovervåking ble deretter drøftet i politirådet (et samarbeidsorgan mellom politi og kommune for kriminalitetsforebygging og trygghet i lokalsamfunnet). Spørsmålet om eventuell anskaffelse av nødvendig teknisk utstyr ble behandlet politisk i Ringsaker kommune og formannskapet besluttet 24. april 2013 at det skulle bevilges penger til anskaffelse av kameraer, som deretter skulle overleveres til politiet. Politiet iverksatte kameraovervåkingen 14. august 2014, og melding om dette ble sendt til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven § 31.
Under Datatilsynets kontroll på Ringsaker lensmannskontor 3. november 2015 avdekket Datatilsynet flere forhold de mente var i strid med personopplysningsloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne.
For det første mente Datatilsynet at den iverksatte kameraovervåkingen ikke hadde hjemmel i personopplysningsloven § 8 f), jf. § 37. Det er dette spørsmålet som er tema for klagen og som behandles nærmere nedenfor. I tillegg påpekte Datatilsynet mangler ved internkontrollinstruksen ved at det ikke var gitt konkrete retningslinjer for hvordan politiet skulle sørge for at de ulike pliktene og rettighetene ivaretas. Tilsynet påpekte også mangler ved informasjonssikkerheten ved at de tjenestemennene som gis tilgang til opptaket benytter samme innlogging, slik at loggene som genereres ikke kan benyttes til å identifisere misbruk. Det var heller ikke implementert en løsning for Mobile Device Management (MDM) for å sikre kontroll over en tapt enhet.
I politidistriktets svar på Datatilsynets varsel om vedtak bestrides de påpekte manglene når det gjelder informasjonssikkerheten. Politidistriktet redegjør for at det er implementert en MDM-løsning for Ipadene, og at rutiner ved tap av tjenestetelefon er ivaretatt i Instruks for videoovervåking i Brumunddal. Det redegjøres også for at det er egen bruker-id og passord for den enkelte brukeren, og at Datatilsynet ble varslet om dette i november 2015. Når det gjelder påpekningen av manglende rutinebeskrivelser, opplyser politiet at instruksen etter Datatilsynets varsel er oppdatert, og at kopi av den nye instruksen er oversendt Datatilsynet. I og med at dette ikke er ytterligere kommentert fra Datatilsynets side, og det ikke utgjør en del av klagesaken for Personvernnemnda, går nemnda ikke nærmere inn på dette. For nemndas vurdering av om kameraovervåkingen i Brumunddal sentrum har tilstrekkelig hjemmel i personopplysningsloven § 8 f), jf. § 37, legges det til grunn at de øvrige vilkårene i lov og forskrift er oppfylt.
4 Klagers anførsler
Personopplysningsloven § 11 første ledd a), jf. § 8 f), oppstiller krav til behandlingsgrunnlag og forholdsmessighet. Kameraovervåkingen må ivareta en for politiet berettiget interesse, mens hensynet til de som filmes ikke må veie tyngre. Etter personopplysningsloven § 37 tredje ledd skal det ved vurderingen av hva som er en berettiget interesse for kameraovervåking legges vesentlig vekt på om overvåkingen bidrar til å verne liv eller helse, eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger. Hva som anses forholdsmessig vil avhenge av hvilken interesse kameraovervåkingen skal ivareta. I korte trekk mener klager at Datatilsynet ikke har lagt tilstrekkelig vekt på at kameraovervåkingen skal sikre innbyggernes trygghetsfølelse og legger for stor vekt på konsekvensene for personvernet.
Datatilsynet har lagt til grunn et for snevert virkefelt for politiet, og forholdsmessighetsvurderingen har derfor feil utgangspunkt. Selv om personopplysningsloven § 37 tredje ledd legger føringer for hva som er en berettiget interesse, så fremkommer det i forarbeidene at også «andre momenter kan være relevante og vektige», jf. merknader til § 37 i Prop. 47 L (2011-2012).
Det er ikke bare oppklaring og forebygging av straffbare forhold i snever forstand som ligger innenfor politiets samfunnsoppgave. Det følger av politiloven § 2 nr. 1 at politiet også skal «opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet». Det å sikre både reell og følt trygghet i lokalsamfunnet ligger åpenbart innenfor politiets lovbestemte samfunnsoppdrag. Når det vises til brannene som del av grunnlaget for beslutningen, er det fordi de er relevante for den utrygghetsfølelsen som ble skapt. De ga sammen med senere kriminalitet støtet til en utrygghetsfølelse. Datatilsynet synes kun å se hen til hvorvidt det foreligger et reelt forebyggingsbehov knyttet til brannene i seg selv, men det er ikke klagers begrunnelse. Kameraovervåkingen vil kunne gi innbyggerne en trygghet for at senere hendelser lettere vil kunne oppklares og dermed også oppfattes forebyggende («brannstifteren vil i alle fall ikke prøve seg nå»). Tilsvarende gjelder når Datatilsynet viser til at den oppklarende effekten ikke alene veier opp for inngrepet i den enkeltes personvern. Det er ikke vanskelig å være enig i det. Datatilsynet forutsetter at overvåkingen medfører at vi «vil bevege oss vekk fra et prinsipp hvor politiet kun iverksetter tiltak ved begrunnet mistanke mot enkeltindivider». Politiet har ikke et slikt prinsipp for sitt virke utenfor strafferetten, og mener at Datatilsynets vurdering på disse punktene gir uttrykk for feil lovforståelse av hva som utgjør politiets berettigede interesse.
Datatilsynets vurdering av hensiktsmessigheten av kameraovervåkingen er mangelfull.
For det første legger ikke Datatilsynet tilstrekkelig vekt på at et sentralt formål med kameraovervåkingen er å ivareta lokalsamfunnets trygghetsfølelse. For politiets samfunnsoppdrag er det ikke nødvendigvis avgjørende om frykten objektivt sett er rasjonelt begrunnet. Uansett er det på det rene at utryggheten har ført til at handelsstanden har måttet innføre kortere åpningstider.
For det andre legger Datatilsynet til grunn at politiets bruk av kameraovervåkingen kun er reaktiv, og dermed forutsetningsvis ikke virker avvergende, forebyggende eller bidrar til trygghet. Det er ikke riktig. Kameraovervåkingen benyttes også proaktivt ved ulike arrangementer eller i forbindelse med styring av ressurser. Eksempelvis dersom man mottar melding om bråk eller vold fra et utested i Brumunddal, kan kameraene benyttes til å undersøke om det er behov for å dra dit. Politidistriktet stiller seg undrende til at Datatilsynet fastholder at politiets bruk kun er reaktiv i og med at dette er redegjort for tidligere.
For det tredje legger Datatilsynet for stor vekt på at man ikke kan bevise at kameraovervåking virker forebyggende. Forebygging i snever forstand er bare ett av politiets formål med kameraovervåkingen i Brumunddal, men i forlengelsen av at det er dette Datatilsynet har sin oppmerksomhet rettet mot, anføres det at Datatilsynet frakjenner kameraovervåking forebyggende effekt uten å ha tilstrekkelig belegg for det. Det finnes flere rapporter som tyder på at det er en effekt. Klager mener at politiet bør kunne iverksette tiltak uten at kvantitativ samfunnsvitenskapelig analyse beviser en effekt, da forebyggende tiltak kan være vanskelige å analysere og krav til vitenskapelig belegg ville begrense politiets virkemidler betraktelig.
Kameraovervåking er bare ett av flere tiltak som settes inn for å løse et definert problem. Datatilsynet synes å vektlegge hvorvidt det kan påvises en nedgang i antall anmeldelser. Det er imidlertid ikke nødvendigvis avgjørende at antall anmeldelser går ned. Det forebyggende elementet kan også ligge i å hindre kriminalitet eller ordensproblemer på bestemte steder, for eksempel å hindre narkotikaomsetning utenfor et utested med mange ungdommer. Politidistriktet har en berettiget grunn til å tro at kameraovervåkingen i Brumunddal har bidratt til en nedgang i antall politioppdrag knyttet til utestedet Bakgården. Tilbakemeldingene fra innbyggere og handelsstanden/dørvakter er tydelige på at kameraovervåkingen oppfattes som et ledd i politiets trygghetsskapende og forebyggende arbeid.
I sin foreløpige kontrollrapport la Datatilsynet til grunn at kameraene dekket «brorparten» av Brumunddal sentrum. Datatilsynet har i ettertid sagt seg enig i politiets anslag om at kameraovervåkingen dekker omkring 12 prosent av Brumunddal sentrum, men tilsynet hevder fortsatt at overvåkingen dekker «en betydelig del av utendørsarealet i Brumunddal sentrum» og omfatter de områdene «hvor det er naturlig å oppholde seg utendørs». Publikum har imidlertid tilgang til begge kjøpesentrene, bank, post og de aller fleste forretningene i Brumunddal sentrum uten å måtte gå inn i kameraovervåket område. Det samme gjelder parkeringsplasser. Datatilsynets vurdering av hvor stort inngrep kameraovervåkingen representerer er for generell. Tilsynet har ikke vurdert politiets anførsler og har derfor ikke vurdert saken opp mot det konkrete faktumet i denne saken.
Klager er enig i at kameraovervåking i politiets regi er mer inngripende enn om den samme overvåkingen hadde vært spredd på flere behandlingsansvarlige, men mener dette synspunktet har begrenset vekt. Kameraovervåkingen virker dessuten ikke utelukkende inngripende, idet man også må ta i betraktning at gruppen som rammes av personvernulempene er den samme gruppen hvor en andel mener at overvåkingen gir større trygghet, jf. PVN-2005-13 (NSB).
Datatilsynet har ikke belegg for sin påstand om at kameraovervåking kan ha en nedkjølingseffekt hvor personer med «mer eller mindre kontroversielle politiske holdninger ikke er komfortable med å markere seg i byrommet».
Datatilsynet legger vekt på at Brumunddal er et lite sted, og dersom alle byer og tettsteder med tilsvarende kriminalitet som Brumunddal skulle overvåkes, ville man måtte tillate det i tilnærmet alle byer i Norge. Derfor mener tilsynet at overvåkingen ikke er forholdsmessig. Det er ikke et gyldig argument. Det er ikke kriminalitetsnivået alene som begrunner kameraovervåkingen. Behovet for trygghet relaterer seg også til lokalt sammensatte faktorer, hvor politiet vurderer alternative tiltak.
Kameraovervåkingen i Brumunddal er iverksatt for å avbøte et definert problem. Lokalsamfunnets manglende trygghetsfølelse gjorde at man ønsket å forbedre muligheten for oppklaring og forebygging. Kameraovervåking er ett av flere virkemidler som understøtter hverandre. Det foreligger ingen massiv overvåking og tiltaket vil forutsetningsvis ikke være permanent i det omfanget det har i dag. De varslede retningslinjene fra Politidirektoratet vil sannsynligvis kreve jevnlige vurderinger av behovet, samt at man på forhånd tydeliggjør hva som skal til for å anse tryggheten tilstrekkelig gjenvunnet. Det vil blant annet kunne omfatte angivelse av en tidsfrist for opphør av hele eller deler av kameraovervåkingen i tid og rom. Politidistriktet imøteser disse retningslinjene og ser at det er en svakhet ved beslutningen om iverksettelse av overvåking at slike angivelser ikke ble gjort. Det er imidlertid foreløpig ikke gått så lang tid at det uansett ville være naturlig med en ny vurdering. Omfanget av dagens kameraovervåking er ikke uforholdsmessig.
5 Datatilsynets vurdering
Politiets bruk av kameraovervåking i Brumunddal sentrum er i strid med personopplysningsloven, da politiets berettigede interesse i å benytte kameraovervåking ikke overstiger hensynet til de registrertes personvern, jf. personopplysningsloven § 8 f), jf. § 37. I vurderingen har tilsynet særlig lagt vekt på det forholdsvis begrensede kriminalitetsbildet i byen og det store omfanget av kameraovervåking i sentrumsområdene.
Tilsynet er klar over at Brumunddal var plaget med ildspåsettelser og flere voldsepisoder i perioden 2006 til 2009. Tilsynet mener at kriminalitetsbildet i byen er et annet i dag. Politiet har uttalt at de hadde benyttet kameraovervåkingen til å oppklare 13 straffbare forhold. Dette var i hovedsak tale om skadeverk, samt enkelte voldssaker. Tilsynet mener at dette vanskelig kan sees som «gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger», jf. personopplysningsloven § 37. Selv om kameraovervåkingen kun dekker ca. 12 prosent av indre bykjerne, dekker overvåkingen de områdene hvor det er naturlig å oppholde seg i byen. Det er tale om et lite lokalsamfunn, og en overvåking som gjør det mulig å følge enkeltpersoner gjennom bybildet, utgjør etter tilsynets oppfatning et omfattende inngrep i den enkeltes personvern.
Tilsynet er bekymret for en utvikling hvor utstrakt bruk av kameraovervåking kan påvirke enkeltindividers mulighet til fritt å utfolde seg i det offentlige rom. Tilsynet stiller også spørsmål ved om kameraovervåking rent faktisk er egnet til å oppnå det uttalte formålet, uten at dette er oppgitt å ha noen avgjørende betydning i saken.
Personopplysningsloven § 37 tredje ledd angir hva det særlig skal legges vekt på i vurderingen av hva som er en berettiget interesse. Selv om bruken av kameraovervåking ikke er begrenset til formålene nevnt i bestemmelsen, har lang forvaltningspraksis i liten grad tillatt kameraovervåking for andre, mindre tungtveiende formål. Datatilsynet anerkjenner at politiet har andre samfunnsoppdrag enn ren kriminalitetsbekjempelse og således har en berettiget interesse. Tilsynet er imidlertid ikke enig i at politiets lovfestede formål i denne sammenheng må ansees vektig nok uten etter en nærmere dokumentasjon og begrunnelse. En henvisning til et overordnet mål er ikke tilstrekkelig, da dette er noe som må avgjøres etter en konkret avveining. Tilsynet påpeker at begrunnelsen fra klagers side for iverksettelse av kameraovervåkingen hele tiden har vært forebygging og oppklaring av straffbare forhold, uten at politiets øvrige oppgaver i politiloven er nevnt.
Tilsynet har forståelse for at det tidligere kriminalitetsbildet kan ha ført til en viss utrygghet i lokalsamfunnet. Spørsmålet er hvilke virkemidler som kan tillates brukt for å bekjempe en opplevd følelse av utrygghet. En følelse av utrygghet, selv om den er ubehagelig, er langt mindre skadelig enn en faktisk utrygghet. Klagers berettigede interesse i å verne mot følt utrygghet blir derfor også mindre, sett opp mot det inngrepet i personvernet som kameraovervåking utgjør. Derfor kan klager heller ikke benytte like inngripende virkemidler for å motvirke følt utrygghet som de kan gjøre mot en faktisk og dokumentert risiko for kriminalitet.
Kameraovervåking av det offentlige rom er et såpass inngripende tiltak i befolkningens rett til personvern, at tilsynet ikke kan se at bekjempelse av følt utrygghet er et vektig nok formål, selv om det er en av politiets lovfestede oppgaver.
Når det gjelder spørsmålet om klagers bruk av kameraovervåking er proaktiv eller reaktiv legger Datatilsynet og klager forskjellig innhold i samme begrep. Tilsynet mener at kameraovervåkingen ikke brukes proaktivt. Med dette menes at kameraovervåkingen ikke kontinuerlig monitoreres, f.eks. i politiets operasjonssentral, og at kameraovervåkingen derfor har begrenset verdi når det gjelder å sende ressurser i forkant av en hendelse, f.eks. ved tilløp til ordensforstyrrelser. Tilsynet forstår samtidig at politiet bruker kameraene mer aktivt ved arrangementer, eller der hvor man får meldinger om hendelser det kan være grunn til å undersøke nærmere.
Tilsynet mener at den som ønsker å benytte et personverninngripende virkemiddel må kunne sannsynliggjøre at dette virkemiddelet har en effekt. Det forventes ikke konkrete bevis for at tiltaket fungerer, men tilsynet viser til at forskning på kameraovervåking i overveiende grad tyder på at dette ofte ikke er et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å oppnå politiets mål med overvåkingen. Uansett er det sentrale spørsmålet i saken hvorvidt politiets berettigede interesse overstiger hensynet til den enkeltes personvern.
Politiet viser til PVN-2005-12 (Sporveisbussene) og PVN-2005-13 (NSB), hvor det påpekes at man må ta i betraktning synspunktene til den gruppen av personer som rammes av personvernulempene med kameraovervåkingen. Datatilsynet er bare delvis enig i dette synspunktet. Kameraovervåking og annen registrering av personopplysninger kan oppleves svært forskjellig fra person til person og inngrepet vil i mange tilfeller oppleves tyngre av de som står i utkanten av samfunnet. Det er viktig å ha in mente at personopplysningsloven skal verne enkeltpersoner mot inngrep i deres privatliv som de ikke selv kan motsette seg, spesielt der hvor staten innfører kontrollmekanismer.
Datatilsynet er også bekymret for en utvikling hvor utstrakt bruk av kameraovervåking kan påvirke enkeltindindividers mulighet til fritt å utfolde seg i det offentlige rom. Vissheten om at enkeltpersoners bevegelser kan bli kartlagt av politiet kan medføre en nedkjølingseffekt, hvor personer med mer eller mindre kontroversielle politiske holdninger ikke er komfortable med å markere seg i byrommet. Dette er en dokumentert effekt i den digitale verden og det fremstår ikke som usannsynlig at massiv overvåking kan føre til dette også i den fysiske verden.
Tilsynet er sterkt uenig med klager når det hevdes at tilsynet i realiteten har «nedlagt et forbud mot kameraovervåking på mindre steder». Tilsynet har i denne saken gjort en konkret avveining mellom politiets berettigede interesse og publikums rett til personvern. Tilsynet utelukker ikke at politiet på mindre steder også kan benytte kameraovervåking, men etter tilsynets syn forutsetter det et vesentlig annet kriminalitetsbilde enn det som foreligger i Brumunddal.
6 Personvernnemndas syn
Spørsmålet for nemnda er om politiets bruk av kameraovervåking i Brumunddal sentrum er i strid med personopplysningsloven.
Etter personopplysningsloven § 37 første ledd gjelder loven for alle former for kameraovervåking med de presiseringer som følger av andre til fjerde ledd. Det følger videre av fjerde ledd at kameraovervåking kun anses som behandling av sensitive personopplysninger «der slike utgjør en vesentlig del av opplysningene som overvåkingen omfatter». Ved overvåking av det offentlige rom i deler av Brumunddal sentrum slik det er beskrevet i denne saken, vil sensitive opplysninger ikke utgjøre en vesentlig del av opplysningene. Nemnda viser her til klare føringer i forarbeidene til personopplysningsloven § 37 fjerde ledd, jf. Prop. 47 L (2011-2012) s. 43-44. Det innebærer at det er tilstrekkelig med behandlingsgrunnlag i personopplysningsloven § 8.
Personopplysningsloven § 8 f) gir anvisning på at det skal foretas en vurdering av om den behandlingsansvarlige ivaretar «en berettiget interesse», og at «hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen». I følge bestemmelsen om kameraovervåking i personopplysningsloven § 37 tredje ledd skal det ved vurderingen av hva som er en berettiget interesse i § 8 f) legges «vesentlig vekt på om overvåkingen bidrar til å verne om liv eller helse eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger».
Kameraovervåkingen må videre oppfylle de grunnkrav til behandling av personopplysninger som fremkommer av personopplysningsloven § 11. Det er fra Datatilsynets side ikke gjort gjeldende at kameraovervåkingen er i strid med bestemmelsen, og nemnda deler denne oppfatningen.
Nemnda har kommet til at Innlandet politidistrikt må gis medhold i klagen på Datatilsynets vedtak, og vil i det følgende gjøre nærmere rede for den interesseavveiningen som ligger til grunn for dette vedtaket.
Datatilsynet stiller i oversendelsesbrevet spørsmål om kriminalitetsbildet i Brumunddal kan sies å utgjøre «gjentatte eller alvorlige straffbare forhold», men nemnda er for sin del ikke i tvil om at dette er tilfellet. Etter det opplyste har kriminalitetsbildet etter at kameraovervåkingen ble igangsatt i august 2014 vært preget av skadeverk og enkelte voldssaker, straffbare handlinger som i seg selv trolig ikke har et alvor som kan begrunne kameraovervåking. Nemnda mener imidlertid at utgangspunktet for vurderingen må tas i det kriminalitetsbildet som gjorde seg gjeldende i Brumunddal i perioden fra 2006 og frem til kameraovervåkingen ble igangsatt i august 2014. Selv om flere av disse episodene ligger noe tilbake i tid, har de et alvor ved seg som medfører at de også må ha betydning for interesseavveiningen som nå skal gjøres. Forebygging og bekjempelse av kriminalitet er et langsiktig arbeid, og dette innebærer at tidsperspektivet – både bakover i tid (situasjons- og problembeskrivelsen) og fremover i tid (vurderingen av hvordan igangsatte tiltak virker) – må være nokså bredt. Forarbeidene avklarer ikke nærmere hvordan vilkåret skal tolkes, men nemnda antar videre at vurderingen av om vilkåret er oppfylt, i alle fall til en viss grad, må ta farge av det lokalsamfunnet hvor spørsmålet om kameraovervåkingen er aktuelt. Kriminalitetsbildet i større byer vil typisk være et annet – og som oftest langt mer sammensatt og alvorlig – enn det som finnes i mindre byer og tettsteder, men det kan likevel ikke være slik at kameraovervåking av den grunn skulle være helt utelukket på mindre steder.
Etter det opplyste har kriminalitetsbildet i Brumunddal endret seg siden kameraovervåkingen ble igangsatt 14. august 2014. Politiet viser til en nedgang i antallet voldssaker knyttet til de ulike serveringsstedene, og videre at det heller ikke har vært ranshendelser i sentrum av Brumunddal etter at overvåkingen ble igangsatt. I forarbeidene til personopplysningsloven § 37 andre ledd, som direkte gjelder sensitive personopplysninger, legges det til grunn at det ikke er tilstrekkelig at det er «en mulighet» for at overvåkingen kan hindre eller bidra til å oppklare kriminalitet, jf. Prop. L (2011-2012) s. 43 andre spalte. Det oppstilles et krav om at nytten av kameraovervåkingen må «sannsynliggjøres», men siden det i tilknytning til dette kravet bare bemerkes at skjult overvåking ikke kan antas å ha noen forebyggende effekt, gir ikke forarbeidene holdepunkter for å hevde at det gjelder et særlig strengt krav til sannsynliggjøring. Hensynet til sammenheng i loven tilsier at det ikke kan praktiseres et strengere krav til sannsynliggjøring av effekten av kameraovervåking der interesseavveiningen skjer med utgangspunkt i personopplysningsloven § 8 f). Slik nemnda ser det, må både Datatilsynet og nemnda som hovedregel og utgangspunkt bygge på det lokale politiets vurderinger av kameraovervåkingens kriminalitetsforebyggende effekter. At politiet skal gjøre slike vurderinger, fremgår av Politidirektoratets brev 4. mai 2016 til Datatilsynet, og det samme er lagt til grunn i Politidirektoratets brev 12. juni 2006 til Oslo politidistrikt. Verken Datatilsynet eller nemnda har den politifaglige kompetanse som kreves for å gjøre selvstendige vurderinger av den kriminalitetsforebyggende effekten, og må normalt nøye seg med å kontrollere at den behandlingsansvarlige faktisk har foretatt en forsvarlig vurdering av kameraovervåkingens virkning på kriminalitetsbildet. Både klager og Datatilsynet har vist til rapporter som har analysert hvilken forebyggende effekt kameraovervåking faktisk har. Disse rapportene spriker, gjelder ikke norske forhold, og har således svært begrenset betydning. Nemnda må etter dette legge til grunn for sin vurdering at kameraovervåkingen har medvirket til den positive endringen av kriminalitetsbildet i Brumunddal som politiet rapporterer om.
Nemnda har også festet seg ved opplysningen i brev av 1. september 2016 fra klager om at 20 straffbare forhold er oppklart som en direkte følge av kameraovervåkingen, og det lokale politiet mener at disse ikke ville ha blitt oppklart uten kameraovervåkingen. Oppklaring av straffbare forhold er ikke eksplisitt nevnt som en berettiget interesse i personopplysningsloven § 37 tredje ledd, men det er forutsatt i forarbeidene at også andre interesser «kan være relevante og vektige», jf. Prop. L (2011-2012) s. 43 andre spalte. Nemnda er ikke i tvil om at oppklaring av straffbare handlinger utgjør en berettiget interesse, selv om noen av de straffbare forholdene i denne saken har vært mindre alvorlige skadeverk. Nemnda har vanskelig for å se at ikke denne interessen må vektlegges noenlunde likt med forebygging av straffbare handlinger. For spørsmålet om kameraovervåkingen rent faktisk har hatt betydning for oppklaringen av de aktuelle straffesakene, må nemnda og Datatilsynet som hovedregel og utgangspunkt legge politiets egne vurderinger til grunn.
Politiet har også henvist til utrygghetsfølelsen i lokalbefolkningen som begrunnelse for kameraovervåkingen. Med den utforming som personopplysningsloven § 37 tredje ledd har fått, og med den ovenfor siterte presiseringen i forarbeidene om at også andre momenter kan være relevante og vektige, er det ikke noe som er til hinder for å inkludere vern av lokalbefolkningens trygghetsfølelse blant de berettigede interesser som kan begrunne kameraovervåkingen. Nemnda finner her grunn til å påpeke at det må utvises en viss varsomhet med å vektlegge så vidt vage størrelser i den interesseavveiningen som personopplysningsloven § 8 f) gir anvisning på. Når nemnda likevel mener at det ikke kan sees bort fra dette momentet i nærværende sak, skyldes det at utrygghetsfølelsen i lokalbefolkningen har kommet nokså klart til uttrykk, blant annet gjennom den bekymring handelsstanden i Brumunddal meddelte i sine møter med politiet i 2013 og 2014. For nemnda er det i denne sammenhengen også av betydning at spørsmålet om kameraovervåking i Brumunddal sentrum ble behandlet politisk, og at det var formannskapet i Ringsaker kommune som 23. april 2013 bevilget penger til formålet.
Disse interessene må veies mot hensynet til de registrertes personvern. At kameraovervåkingen utgjør et inngrep i personvernet til en ubegrenset krets av personer, er verken tvilsomt eller omstridt. Datatilsynet tar som utgangspunkt at kameraovervåking i seg selv er et stort inngrep i personvernet. Nemnda mener at en slik tilnærmingsmåte til interesseavveiningen blir for unyansert, og at spørsmålet om inngrepsintensitet må avgjøres på grunnlag av en mer finmasket vurdering.
Det er enighet mellom klager og Datatilsynet om at kameraovervåkingen dekker 12 % av sentrum i Brumunddal, men det gjøres gjeldende ulike oppfatninger av om dette skal vurderes som en begrenset eller en omfattende (i stedlig forstand) overvåking. Nemnda er for dette spørsmålet tilbøyelig til å være enig med Datatilsynet. Selv om det nok er mulig å bevege seg i sentrum av Brumunddal på en slik måte at man unngår å bli fanget av kameraovervåkingen, må det likevel legges til grunn at et stort antall besøkende i Brumunddal sentrum vil bli registrerte. I tillegg kommer at kameraene er virksomme døgnet rundt, noe som også medfører at personverninngrepet i utgangspunktet må vurderes å være nokså intensivt.
Intensiteten i personverninngrepet avdempes likevel noe ved at overvåkingssentralen ikke er kontinuerlig bemannet, og at opptakene bare lagres i syv dager. Nemnda viser her til PVN-2005-12 (Sporveisbussene), hvor kameraovervåking i busser ble tillatt. Nemnda la den gang vekt på at personvernulempene var beskjedne siden opptakene bare ville bli avspilt og brukt dersom det skjedde en episode på bussen. Forøvrig ville ingen se opptakene, og de ville bli slettet etter noen dager. Tilsvarende vil opptakene i nærværende sak bli slettet rutinemessig etter syv dager. Dersom det ikke oppstår hendelser av politimessig betydning vil man heller ikke i denne saken se på opptakene. Nemnda hadde tilsvarende resonnement i PVN-2005-13 (NSB), som gjaldt kameraovervåking i togkupéer. For nemnda er det videre av betydning at bare utvalgte tjenestemenn har tilgang til opptakene, noe som også bidrar til å redusere personvernulempene.
Datatilsynet viser i kontrollrapporten dessuten til at kameraovervåkingen kan påvirke enkeltindividers mulighet til fritt å utfolde seg i det offentlige rom. Det pekes særlig på at tiltaket vil kunne ha en viss nedkjølende effekt på personer med mer eller mindre kontroversielle politiske holdninger, og at de vil føle seg mindre komfortable med å markere seg i byrommet. For nemnda fremstår dette argumentet som nokså løsrevet fra det faktum og det kriminalitetsbildet som begrunnet kameraovervåkingen i Brumunddal, og det kan derfor ikke tillegges vekt i den interesseavveiningen som foretas i nærværende sak. Nemnda bemerker for øvrig at Datatilsynets sammenligning med det digitale domenet der data lagres søkbart og identifiserbart, ikke er særlig treffende.
Nemnda har også merket seg at mindre personverninngripende tiltak – som økt patruljering fra politiets side, intensivert tilstedeværelse av voksne ved arrangementer for ungdom, bedre vakthold, og forskjønnelse av sentrum – ble igangsatt for å forebygge straffbare handlinger, og for å få bukt med utrygghetsfølelsen som gjorde seg gjeldende i lokalbefolkningen i Brumunddal. Tiltaket med kameraovervåking ble først igangsatt i august 2014, etter at det ble klart at de ovenfor nevnte tiltakene ikke ga den ønskede effekten. Etter det opplyste fra Politidirektoratet i brev 4. mai 2016 er kameraovervåking utført av politiet noe som bare unntaksvis iverksettes i Norge. I tillegg til Brumunddal, gjøres slik overvåking i Oslo, Stavanger, Sandnes og Hamar. Dette tyder på at politiet ikke med letthet tyr til kameraovervåking som et virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen.
Avslutningsvis finner nemnda grunn til å fremheve at den interesseavveiningen som personopplysningsloven § 8 f) gir anvisning på, tilsier at det må gjøres nokså nyanserte vurderinger for å sikre en god balanse mellom de kolliderende interessene. Slik nemnda ser det, er det en svakhet ved Datatilsynets vedtak at Innlandet politidistrikt er pålagt å avslutte kameraovervåkingen i sin helhet. Det er ikke holdepunkter for at Datatilsynet har foretatt en vurdering av om ulike mellomløsninger – som for eksempel å begrense kameraovervåkingen til deler av døgnet, eller å redusere antallet kameraer noe – hadde vært tilstrekkelige for å sikre de registrertes personvern. Nemnda legger også til grunn at Innlandet politidistrikt, i tråd med de føringene som fremkommer av Politidirektoratets brev 4. mai 2016, og på bakgrunn av den fremtidige utviklingen i kriminalitetsbildet i Brumunddal, kontinuerlig vurderer om det kan være grunn til å redusere omfanget av kameraovervåkingen, eventuelt avslutte denne, og om andre kriminalitetsforebyggende tiltak – som innebærer mindre intensive inngrep i personvernet – vil være tilstrekkelige.
Nemnda har etter dette kommet til at kameraovervåkingen i Brumunddal ivaretar berettigede interesser som veier tyngre enn de registrertes personvern, og følgelig at tiltaket har hjemmel i personopplysningsloven § 8 f).
7 Vedtak
Klagen tas til følge.
Oslo, 23. oktober 2017
Mari Bø Haugstad
Leder