PVN-2013-25 Kameraovervåking hytteområde

Personvernnemndas avgjørelse av 27. august 2014 (Eva I E Jarbekk, Arve Føyen, Nina Melsom, Ørnulf Rasmussen, Gisle Hannemyr, Marta Ebbing

1 Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på tilsynets beslutning om ikke å ta en sak opp til behandling.

2 Saksgang

Den 4. oktober 2013 mottok Datatilsynet en henvendelse fra en privatperson vedrørende et kameraovervåkningsanlegg på et hytteområde. I henhold til det opplyste har en av hytteeierne montert kameraovervåkingsutstyr på egen hytte. Anlegget synes egnet til å filme utover vedkommendes egne private grunn, og eventuell overvåkning kan dermed omfatte så vel felles vei og andre hytteeieres private eiendom. Det var lagt kart og bilder ved henvendelsen for å dokumentere anlegget. Klager ba Datatilsynet om å pålegge fjerning av kamerautstyret og å ilegge vedkommende nabo bot. I tillegg ble det klaget på det lokale politiets (manglende) håndtering av saken.

Klagen kom etter at Datatilsynet pr epost hadde veiledet andre hytteeiere i samme område om regelverket vedrørende kameraovervåking. Klager har etter det Datatilsynet forstår også mottatt kopi av disse epostene.

Saken ble oversendt Personvernnemnda 20.11.2013, som mottok saken 25.11.2013. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 4.12.2013, med frist til uttalelse innen 19.12.2013. Klager kommenterte klagen i brev av 2.12.2013, 9.12.2013 og 9.1.2014.

Personvernnemnda ba om mer informasjon vedrørende Datatilsynets nedprioritering av saker vedrørende kameraovervåking i brev til Datatilsynet av 14.5.2014. Datatilsynet besvarte henvendelsen i brev av 23.5.2014.

3 Faktum

Klager har påklaget tilsynets beslutning om ikke å ta en sak opp til behandling.

4 Klagers anførsler

Klager anfører at tilsynets vedtak er ugyldig, idet det mangler opplysninger om klageadgang og klageorgan. Hun viser også til at saken er tilstrekkelig opplyst, gjennom hennes tidligere klage og oversendte dokumentasjon. Endelig viser hun til at denne saken skiller seg fra lignende saker, idet politiet «beskytter en voldelig overvåker».

5 Datatilsynets vurdering

5.1 Kameraovervåkingen

Datatilsynet fant at sakens faktum ikke var godt nok opplyst til at det kunne fattes vedtak
overfor den som potensielt overvåket hytteområdet, jf forvaltningslovens § 17. Det var uklart både hvorvidt anlegget faktisk var i drift, og hvilke faktiske utsnitt kameraene i så fall hadde.

Datatilsynet la til grunn at tilsynet ikke har en plikt til å gjennomføre en kontroll og påfølgende realitetsbehandling i ethvert tilfelle hvor tilsynet mottar en klage på en mulig ulovlig behandling av personopplysninger. Når tilsynet mottar enkeltsaker må tilsynet foreta en forholdsmessighetsvurdering i hvert enkelt tilfelle, basert blant annet på den aktuelle sakens alvorlighetsgrad og tilsynets antatte ressursbruk.

I denne saken vurderte tilsynet det slik at det ikke var formålstjenlig å henvende seg skriftlig til den som ble antatt å overvåke hytteområdet, og be om dennes redegjørelse. Det ble tatt hensyn til at dette er en type sak hvor partenes forklaringer gjerne står ord mot ord. Det ble også tatt hensyn til at det i denne saken er en underliggende konflikt mellom de aktuelle naboene, og at det har vært en dialog mellom den ansvarlige og de øvrige hytteeierne uten at det har bidratt til sakens løsning.

For at tilsynet skulle kunne opplyse saken i tråd med forvaltningslovens bestemmelser om forberedelse til enkeltvedtak, ville det etter tilsynets vurdering være nødvendig å gjennomføre en stedlig kontroll. Med de begrensede ressursene tilsynet har til disposisjon, fant tilsynet at det å gjennomføre en stedlig kontroll i denne saken ikke ville innebære en forholdsmessig ressursbruk. Samtidig ville en stedlig kontroll kunne medføre et brudd på den kontrollertes rett til privatliv. Den 23. oktober 2013 besluttet derfor Datatilsynet at det ikke skulle ta saken opp til behandling.

5.2 Politiets håndtering av saken

Datatilsynet kom til at spørsmålet om politiets handtering av saken falt utenfor tilsynets myndighetsområde, og anbefalte klager til å ta kontakt med Politidirektoratet for ytterligere
veiledning.

5.3 Adgangen til å klage på Datatilsynets beslutning

Datatilsynet mener at beslutning av 23. oktober 2013 ikke er et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det vises til at beslutningen ikke er «bestemmende for rettigheter eller plikter», jf forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav a og b. Det betyr at forvaltningslovens bestemmelser om klageadgang for vedtak ikke kommer til anvendelse.

Selv om det ikke foreligger noen uttrykkelig klageadgang på beslutningen, har tilsynet valgt å ta klagen av 5. november 2013 til behandling i tråd med god forvaltningsskikk. Datatilsynet overlater til Personvernnemnda å vurdere sin egen kompetanse til å prøve tilsynets beslutning av 23. oktober 2013, jf personopplysningslovens § 43 første ledd.

Da det ikke foreligger en klageadgang, kan klager uansett ikke høres med at manglende orientering om klageadgang medfører at tilsynets beslutning er ugyldig.

5.4 Er saken tilstrekkelig opplyst til at tilsynet kan fatte vedtak?

Datatilsynet fastholder at den dokumentasjonen som ble fremlagt i klagers første henvendelse ikke er tilstrekkelig til å treffe vedtak om kameraovervåkingen, for eksempel å gi et pålegg om at denne skal opphøre, jf forvaltningslovens § 17. Tilsynet kan heller ikke se at det er fremlagt ny dokumentasjon i den påfølgende klagen som er egnet til å opplyse saken ytterligere.

5.5 Plikter Datatilsynet å gjennomføre en kontroll?

I henhold til personopplysningslovens § 42 heter det blant annet at «Datatilsynet skal» (…) «kontrollere at lover og forskrifter som gjelder for behandling av personopplysninger blir fulgt, og at feil og mangler blir rettet».

At tilsynet skal drive kontrollvirksomhet er klart. Bestemmelsen kan imidlertid ikke leses som en plikt til å gjennomføre en kontroll i hver enkelt henvendelse som tilsynet mottar. Det ville fordre helt andre ressurser enn det tilsynet har til disposisjon i dag. I tillegg kommer at personvernmyndighetene er forutsatt å ha en særlig uavhengig stilling. Dette tilsier at tilsynet må stå fritt til å beslutte hvordan man skal gjennomføre oppgaver etter loven, gitt de ressurser og øvrige rammevilkår som til enhver tid foreligger. Spørsmål som gjelder ressursbruk og intern organisering i et forvaltningsorgan har i stor grad vært overlatt til forvaltningsorganets frie skjønn.

5.6 Nærmere om Datatilsynets skjønnsutøvelse i denne saken

Datatilsynets skjønnsutøvelse i den enkelte sak må være forsvarlig, og i tråd med god forvaltningsskikk. Ved skjønnsutøvelsen i dette tilfellet har tilsynet lagt vekt på følgende momenter:

5.6.1 Sakens alvorlighetsgrad

I denne konkrete saken foreligger det en mulig krenkelse av retten til privatliv, ved at en privatperson gjennomfører kameraovervåking som fanger opp andre privatpersoners bevegelser. Personvernhensynene gjør ikke seg ikke like sterkt gjeldende i forholdet mellom privatpersoner, som i forholdet mellom privatpersoner og henholdsvis offentlige myndigheter eller virksomheter. Tilsynet ser det derfor ikke som en prioritert oppgave å avklare eller løse konflikter mellom privatpersoner. Det er for øvrig lagt noe vekt på at overvåkingen skjer i et hytteområde, og ikke i tilknytning til faste boliger.

5.6.2 Forholdsmessig inngrep – den kontrollertes rett til privatliv

Datatilsynet har lagt til grunn at privatpersoners kameraovervåking av egen grunn faller utenfor personopplysningslovens virkeområde, jf dennes § 3 nr 2. Dersom overvåkingen omfatter en ikke uvesentlig del av områder med allmenn ferdsel, annens private grunn, eller offentlig grunn kan personopplysningsloven allikevel komme til anvendelse.

Tilsynet legger til grunn at det har kompetanse til å gjennomføre undersøkelser, også med tanke på å avklare hvorvidt det overhode skjer en behandling som faller innenfor lovens virkeområde. Kontrolltiltakene må imidlertid være forholdsmessige.

Ved forholdsmessighetsvurderingen har tilsynet lagt vekt på om et eventuelt forvaltningsvedtak vil være egnet til å løse den aktuelle konflikten. Tilsynet vurderer det slik at klager i dette tilfellet ikke vil være fornøyd før tilsynet pålegger fjerning av kameraanlegget. Det er imidlertid ikke noe tilsynet kan pålegge med hjemmel i personopplysningsloven. Dersom kameraene er uvirksomme, eller er innstilt slik at de bare filmer overvåkerens egen eiendom, vil ikke personopplysningsloven i det hele tatt komme til anvendelse.

Det er også lagt vekt på om en kontroll er egnet til å opplyse saken. Tilsynet kan pålegge den som antas å være ansvarlig for overvåkingen å gjøre rede for de faktiske omstendighetene rundt denne, jf § 44 første ledd. I dette tilfellet oppfatter tilsynet at partene er uenige om hvorvidt kameraene fanger opp mer enn en uvesentlig del av overvåkerens egen eiendom, og at forklaringene trolig vil stå ord mot ord.

Dersom det ikke er mulig å opplyse saken ved den kontrollertes medvirkning kan tilsynet gjennomføre stedlige kontroller der hvor overvåkingen faktisk finner sted, jf § 44 annet ledd. Når overvåkningen skjer i et privat hjem, slik tilfellet er her, vil en stedlig kontroll komme i klar konflikt med den kontrollertes rett til privatliv. Når det i tillegg er uklart hvorvidt det overhode skjer en behandling som faller innenfor lovens virkeområde, mener tilsynet at en stedlig kontroll i et privat hjem ikke er et forholdsmessig tiltak.

5.6.3 Forholdsmessig ressursbruk – hensynet til likebehandling

Datatilsynet ser en sterk vekst i antall henvendelser som gjelder kameraovervåking i regi av privatpersoner. Det stilles gjerne spørsmål ved nettopp om overvåkingen går ut over overvåkerens private grunn, og om det i så fall er tillatt.

Datatilsynet har ikke kapasitet til å gjennomføre kontroll i alle disse sakene, og det har derfor etablert en praksis med å gjennomføre kontroll i slike saker, bare når spesielle forhold tilsier det.

I denne saken kan tilsynet ikke se at det foreligger slike forhold. Tvert imot mener tilsynet at en forvaltningssak ikke er godt egnet til å løse den aktuelle konflikten, jf over. Å iverksette en kontrollsak i dette tilfellet vil derfor ikke innebære en forholdsmessig ressursbruk.

5.6.4 Klagers øvrige muligheter til å ivareta egne rettigheter

Datatilsynet har lagt vekt på at privatpersoners kameraovervåking kan angripes både straffeprosessuelt og sivilprosessuelt av de personer som får sitt privatliv krenket.

Det vises til at personopplysningsloven har bestemmelser om erstatning og straff, jf dennes §§ 48 og 49. Også straffeloven inneholder bestemmelser til beskyttelse av privatlivets fred, jf dennes §§ 390 og 390a.  I tillegg antas det at kameraovervåking etter omstendighetene kan være et tiltak som omfattes av nabolovens §§ 2 og 6, og at naboene kan kreve erstatning og/eller retting etter lovens §§ 9 og 10.

Datatilsynet fastholder at politiets håndtering av denne saken faller utenfor tilsynets forvaltningskompetanse, og må tas opp med politiets egne organer.

Datatilsynet mener at det har overholdt sin plikt etter forvaltningslovens § 11 til å gi veiledning i denne saken, jf også tidligere epostkorrespondanse med en annen representant for de berørte naboene.

Datatilsynet fastholder at saken ikke er tilstrekkelig opplyst til at det kan fattes vedtak om kameraovervåkingen. Tilsynet fastholder videre at det ikke har en lovbestemt plikt til å
gjennomføre en kontroll, og at vurderingen av om det allikevel skal gjennomføre en kontroll er forsvarlig og i tråd med god forvaltningsskikk.

5.7 Nærmere om Datatilsynets prioritering av saker

Det er ikke riktig at vi nedprioriterer hele saksområder, slik nemnda har fått inntrykk av. Heller ikke saker som gjelder kameraovervåkning har blitt systematisk nedprioritert av oss. Vi mottar et stadig økende antall henvendelser om kameraovervåkning, særlig slik overvåkning som foretas av privatpersoner. Det er også et økende antall henvendelser om et beslektet tema: privatpersoners bruk av såkalte «actioncamera» og «dashbordkamera» i det offentlige rom. Vi vil også opplyse at vi i større grad enn tidligere gir uttrykkelig klageadgang i de tilfeller hvor vi ikke etterkommer en anmodning om å kontrollere overvåkningen eller gi pålegg om at den må opphøre. Den økningen Personvernnemnda ser i antall klagesaker må også ses i lys av denne generelle utviklingen. En rask gjennomgang i vårt saksbehandlingssystem viser at vi i 2013 tok opp til behandling tilsammen 70 saker som gjaldt kameraovervåkning (i og utenfor arbeidslivet). I minst fire av disse gjennomførte vi en kontroll, hvorav tre var stedlige. I tillegg har vi varslet overtredelsesgebyr i to saker som gjelder kameraovervåkning i inneværende år.

Hvilken behandling en enkeltsak får, utover veiledning, avgjøres helt konkret. Vurderingen baseres blant annet på:

• Hvilken rettslig kompetanse vi har
• Alvorlighetsgraden i det forholdet det klages på
• Om klagen indikerer at det foreligger en systemfeil
• Klagens troverdighet
• Om det foreligger alternative, hensiktsmessige løsninger (konfliktråd, politi mv)
• Antatt ressursbruk og den aktuelle ressurssituasjonen i tilsynet
• Hensynet til likebehandling
• Hvorvidt klagen har prinsipiell interesse
• Hvorvidt det er snakk om et område med ny regulering

Vi treffer en rekke beslutninger som innebærer at en sak avsluttes uten at klager får
gjennomslag (avvisning, avslag mv). Disse beslutningene vil ha ulike begrunnelser, og etter omstendighetene få ulik rettslig status etter forvaltningsloven. I den siste tiden har vi arbeidet aktivt for å kvalitetssikre at vår praksis vedrørende dette samsvarer med forvaltningslovens krav.

I denne konkrete saken mener vi at vår avgjørelse er et avvisningsvedtak, som kan påklages i medhold av forvaltningslovens bestemmelser om klage på enkeltvedtak. Slik vi ser det mangler vi rettslig kompetanse til å fatte pålegg i tråd med klagers anmodning, og til å gjennomføre en slik kontroll som er nødvendige for å avklare om det eventuelt er rettslig og faktisk grunnlag for et slikt pålegg. Den nærmere begrunnelsen for at saken avvises gis i det følgende:

Klagen gjelder kamerautstyr som benyttes av en privatperson, og er montert på dennes privat grunn. Det betyr at tiltaket må vurderes opp mot unntaket for private formål i personopplysningslovens § 3 annet ledd. Vi legger til grunn at loven i slike tilfeller gjelder bare dersom overvåkningen omfatter en ikke uvesentlig del av enten offentlig grunn, en naboeiendom eller et område hvor det er rett til allmenn ferdsel. I denne konkrete saken er dette uklart. Klager og innklagedes forklaringer står ord mot ord, med hensyn til kameraets funksjonalitet og faktiske utsnitt. Det betyr at vi uansett ikke kan fatte vedtak i tråd med klagers anmodning, før faktum i saken er nærmere avklart.

Normalt vil vi benytte våre kontrollhjemler for å avklare faktum i en sak, enten gjennom et opplysningspålegg eller en stedlig kontroll. Vi kan også gjennomføre kontroller med det formål å avklare hvorvidt personopplysningsloven i det hele tatt gjelder. I dette tilfellet mener vi at det ville være nødvendig med en stedlig kontroll for å avklare faktum. Det vises til at det
foreligger en etablert uenighet mellom klager og innklagede, og at klager antagelig ikke vil slå seg til ro med en avgjørelse som baseres på en skriftlig redegjørelse fra innklagede.

Vi er tilbakeholdne med å anvende kontrollinstituttet overfor privatpersoner. Det gjelder særlig i de tilfeller hvor vi er i tvil om hvorvidt personopplysningsloven i det hele tatt kommer til anvendelse på det aktuelle forholdet. Å foreta en stedlig kontroll, som vil måtte innebære at vi krever tilgang til privat bolig og private informasjonssystemer, kan neppe anses å være forholdsmessig i dette konkrete tilfellet. En slik kontroll vil derfor ikke være tillatt i henhold til personopplysningslovens bestemmelser.  

Slik vi ser det foreligger det i denne konkrete saken en avvisning, basert på at vi ikke har kompetanse til å gjennomføre en egnet kontroll eller å gi et pålegg i tråd med klagers anmodning.

Ressurshensyn har ikke hatt betydning for vår behandling av denne saken. Ressurshensyn er anført som del av en subsidiær begrunnelse, for det tilfellet at vi allikevel kan sies å ha nødvendig rettslig kompetanse til å gjennomføre kontroll og treffe vedtak.

6 Personvernnemndas merknader

Datatilsynet har fattet et avvisningsvedtak. Samtidig uttaler tilsynet at kameraovervåkingen i denne saken kan være omfattet av personopplysningsloven, dersom den omfatter en ikke uvesentlig del av offentlig grunn eller naboeiendom. Tilsynet mener videre at det er uklart hvorvidt offentlig grunn eller naboeiendom overvåkes. Datatilsynet konkluderer ikke i dette spørsmålet.

Etter nemndas syn er det ikke korrekt at problemstillingen i saken er hvorvidt overvåkingen «omfatter en ikke uvesentlig del av offentlig grunn». Personopplysningsloven er tydelig på at det er formålet med overvåkingen som er avgjørende, jf § 3 annet ledd som lyder:

Loven gjelder ikke behandling av personopplysninger som den enkelte foretar for rent personlige eller andre private formål.

Dette fremgår også av Rettsdatas kommentarer til loven ved Dag Wiese Schartum:

Det er rent privat/personlig formål med behandlingen som er det avgjørende, ikke for eksempel om stedet er privat.

Det vil si at kameraovervåkingen faller utenfor loven dersom den har et privat formål. Det er formålet som er avgjørende, ikke hva den omfatter av privat eller offentlig grunn.

En hytteeier har her satt opp kameraer. Ut fra sakens dokumenter fremstår det som overveiende sannsynlig at kameraovervåkingen har et privat formål. Personvernnemnda er derfor kommet til at dette faller utenfor personopplysningsloven. Nemnda mener således at avvisningsvedtaket til Datatilsynet er riktig, men at begrunnelsen er feil.

Kameraovervåking til private formål kan være ulovlig etter andre lover, men ikke etter personopplysningsloven. Nemnda har ikke vurdert ulovfestet personvern, og tar heller ikke stilling til straffeloven § 390a.

7 Vedtak

Klagen tas ikke til følge.

Oslo, 27. august 2014

Eva I E Jarbekk
Leder