Personvernnemndas avgjørelse av 19. september 2011 (Eva Jarbekk, Arve Føyen, Ørnulf Rasmussen, Tom Bolstad, Leikny Øgrim, Ann Sætnan)
1 Innledning
Personvernemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt en klage på Datatilsynets vedtak om at Avfallsservice AS’ sammenstilling av personopplysninger fra GPS-systemet og innleverte timelister er behandling som er uforenlig med det opprinnelige formålet, jf personopplysningsloven § 11 bokstav c, og at sammenstillingen manglet gyldig behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8.
2 Saksgang
Datatilsynet mottok en henvendelse 20.5.2010 fra en tillitsvalgt i Fagforbundet. Datatilsynet ble anmodet om å se nærmere på Avfallsservice AS’ bruk av GPS-data overfor enkeltpersoner. Avfallsservice hadde våren 2010 sammenstilt GPS-data fra et kjøretøy opp mot innleverte timelister for å avklare hvorvidt sjåføren hadde fremmet og fått betalt for mye i overtidsbetaling.
Avfallsservice er et regionalt interkommunalt avfallsselskap som renoverer i de seks nordligste kommunene i Troms.
Avfallsservice ble i brev av 14.7.2010 bedt om å redegjøre for bruken av GPS-enheten. I brev av 23.8.2010 kom foretaket med sin redegjørelse i saken.
I brev av 30.8.2010 mottok Datatilsynet Fagforbundets kommentarer. I brev av 4.10.2010 ga Avfallsservice kommentarer til Fagforbundets brev. I brev av 11.11.2010 varslet Datatilsynet om pålegg og vedtak i saken. Avfallsservice kommenterte varselet i brev av 29.11.2010. Fagforbundet kommenterte saken i brev av 1.12.2010. Datatilsynet fattet et vedtak i saken 6.1.2011.
I brev av 28.1.2011 påklagde Avfallsservice vedtakets punkter 2 og 3 til Personvernnemnda.
Saken er parallelt blitt behandlet i rettssystemet, hvor lagmannsretten tok prejudisielt stilling til de påklagede punktene, i forbindelse med spørsmålet om GPS-data kunne benyttes som bevis i en pågående oppsigelsessak. Det vises til Hålogaland lagmannretts kjennelse av 10.3.2011 og Høyesteretts ankeutvalgs avvisning av anke over kjennelse i kjennelse av 19.5.2011.
Saken ble oversendt Personvernnemnda 29.6.2011, som mottok saken 1.7.2011. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 27.7.2011, med frist til uttalelse innen 22.8.2011.
Klager kommenterte saken i brev datert 22.8.2011 med vedlagt dom avsagt 11.7.2011 av Nord-Troms tingrett. Ytterligere vedlegg kom i brev av 23.8.2011.
3 Faktum
Saken dreier seg om Avfallsservice AS’ bruk av GPS-data. Avfallsservice innførte sommeren 2009 et administrasjons-, navigasjons- og rapporteringsverktøy, GPS Realtime Waste Management, som registrerer og lagrer data, blant annet hvilken rute som kjøres, hvilken bil som kjører ruta og tidspunkter for tømming av den enkelte søppeldunk. En sjåfør ble sagt opp etter at Avfallsservice hadde sammenholdt GPS-loggen med timelister og andre opplysninger. Begrunnelsen for oppsigelsen var at sjåføren flere ganger hadde tatt uforholdsmessig lange pauser i arbeidstiden, noe som medførte at han ikke ble ferdig med sin rute for tømming av avfall innenfor fastsatt arbeidstid, og at han ved disse anledningene uberettiget hadde krevd overtidsbetaling.
Hålogaland lagmannsrett tok stilling til hvorvidt GPS-loggen skulle avskjæres som bevis i oppsigelsessaken og kom til at bevisene ikke skulle avskjæres. Lagmannsretten uttalte da at den fant, som tingretten, at det nye formålet var uforenlig med det opprinnelige formålet med lagringen. Lagmannsretten uttaler at det nye formålet var å kontrollere arbeidstakernes bruk av arbeidstiden, særlig med henblikk å avdekke urettmessige krav om overtidsgodtgjørelse. Dette kontrollformålet avviker fra det opprinnelige formålet, som var begrunnet i effektiviseringshensyn i virksomheten. Lagmannsretten kunne heller ikke se at den nye behandlingen av personopplysningene kunne begrunnes i en interesseavveining i henhold til personopplysningsloven § 8 bokstav f. Lagmannsretten har da særlig sett hen til sammenhengen med arbeidsmiljøloven, hvoretter arbeidsgiver bare kan iverksette kontrolltiltak overfor arbeidstaker når tiltaket har saklig grunn i virksomhetens forhold og det ikke innebærer en uforholdsmessig belastning for arbeidstakeren, jf arbeidsmiljøloven § 9-1 (1). Innføring av slike tiltak skal drøftes med tillitsvalgte, jf arbeidsmiljøloven § 9-2 (1). Arbeidsmiljøloven presiserer at personopplysningsloven får anvendelse på arbeidsgivers håndtering av opplysninger fremkommet ved kontrolltiltak dersom ikke noe annet følger av loven. Dersom et kontrolltiltak i arbeidsforhold omfattes av personopplysningsloven, omfattes det også av arbeidsmiljøloven. Hvorvidt et kontrolltiltak kan iverksettes reguleres av arbeidsmiljøloven, mens personopplysningsloven regulerer hvorvidt opplysningene kan behandles. Tiltaket er ikke drøftet med de tillitsvalgte og andre ansatte er heller ikke gitt slik informasjon som kreves etter arbeidsmiljøloven § 9-2 (2). At disse bestemmelsene ikke er hensyntatt taler mot at den nye behandlingen av personopplysningene kan anses rettmessig ut fra en interesseavveining etter personopplysningsloven § 8 bokstav f.
Datatilsynet fattet vedtak i saken 6. januar 2011 med følgende ordlyd:
- Datatilsynet finner at innføringen av GPS-systemet kunne hjemles etter personopplysningslovens § 8 bokstav f), samt at virksomheten overholdt sin informasjonsplikt etter personopplysningslovens § 20
- Datatilsynet finner virksomhetens sammenstilling av personopplysninger fra GPS-systemet og innleverte timelister, til å være en behandling som er uforenlig med det opprinnelige formålet, jf personopplysningsloven § 11 bokstav c)
- Datatilsynet finner virksomhetens sammenstilling av personopplysninger fra GPS-systemet og innleverte timelister, manglet et gyldig behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8
- Avfallsservice sin innføring av GPS-systemet ble funnet å være meldepliktig, siden administrasjonshensynet ikke kom inn under noen unntak for meldeplikt. Avfallsservice sin unnlatelse av å sende melding til Datatilsynet etter dette formålet, strider mot personopplysningsloven § 31.
Avfallsservice har påklaget punkt 2 og 3.
4 Klagers anførsler
Klager anfører at bedriftens sammenstilling av opplysninger fra GPS-systemet med innleverte timelister ikke var uforenlig med det opprinnelige formålet, jf personopplysningsloven § 11 bokstav c. Videre gjøres det gjeldende at behandlingen var lovlig i henhold til personopplysningsloven § 8 bokstav f.
Klager viser til Personvernnemndas sak PVN-2004-03 hvor det uttales følgende om forståelsen av ”uforenlig”:
Spørsmålet er om bruken av opplysningene til adressemekling er ”uforenlig” med det opprinnelige formålet med innsamlingen – som er å drive postformidling. Et nytt formål vil normalt ikke være uforenlig med det opprinnelige dersom det nye formålet ligger innenfor de registrertes rimelige forventninger om hva opplysningene vil kunne brukes til.
Det opprinnelige formålet med innføringen av GPS var primært å få på plass en effektiv administrasjon og drift av en vesentlig del av bedriftens oppgaver, herunder ble systemet benyttet til å utarbeide arbeidsplaner og normering av rutene. Det ble informert om innføringen av systemet i et personalmøte, herunder ble det opplyst om hvilke opplysninger som ble lagret i GPS-systemet og hva opplysningene skulle brukes til. De ansatte, herunder de tillitsvalgte, hadde ingen innvendinger. Sammenstillingen av tømmetidspunktene og timelistene lå derfor innenfor de ansattes ”rimelige forventninger om hva opplysningene ville kunne brukes til”. Eventuelle brudd på informasjonsplikten eller virksomhetens manglende rutinebeskrivelser kan ikke tillegges vekt ved vurderingen av forenligheten i henhold til personopplysningsloven § 11 bokstav c. Behandlingen var ikke uforenlig med det opprinnelige formålet.
I ettertid har de tillitsvalgte bestridt at de ansatte ikke hadde innvendinger til bruk av opplysningene til kontrollformål og det hevdes nå at slik bruk ble avvist. Klager anfører at flere personer i bedriften var til stede på personalmøtet og kan bekrefte at den tillitsvalgte og de ansatte hadde ingen innvendinger verken til innføringen av systemet eller at det kunne brukes til å kontrollere når den enkelte sjåfør tømte den enkelte avfallsdunk. Det er med andre ord en uklarhet mht faktum på dette punkt. Under hovedforhandlingen i Nord-Troms tingrett ble det avgitt vitneforklaringer. Ingen opprettholdt sine forklaringer om at det på informasjonsmøtet ble protestert mot å bruke GPS-opplysningene til kontrollformål. Datatilsynet har således ikke bevismessig grunnlag for å hevde at ”tiltaket ble nevnt, men forkastet etter protester fra tillitsvalgte”. Det vises også til tingrettens dom side 15, hvor det fremkommer: ”Dette selv om de ansatte visste om de mulighetene GPS-loggen ga”.
Eventuelle protester fra de ansatte hva gjaldt klagers adgang til å benytte GPS-opplysningene til kontrollformål, er uansett ikke avgjørende. Avfallsservice har gitt opplysninger i forkant om hvilke opplysninger som lagres i systemet og hva de kan brukes til. Dette innebærer at de ansattes forventninger påvirkes.
Ved tolkningen av § 11 bokstav c skal det også legges vekt på at konsekvensene av å ikke tillate behandlingen, ville være at opplysningene måtte samles inn på nytt. I denne saken vil dette åpenbart ikke være mulig. Det vises til NOU 1997:19 s 138:
Det må også tas med i avveiningen hva som vil bli resultatet dersom opplysningene må samles inn på nytt. Dersom slik innsamling ikke lenger er mulig, for eksempel fordi kildene ikke lenger er tilgjengelige, kan dette etter omstendighetene tale for å tillate endret formål
Klager hevder at behandlingsgrunnlag foreligger etter personopplysningsloven § 8 bokstav f. I denne saken forelå det helt konkret mistanke om at de aktuelle ansatte urettmessig hadde tilegnet seg overtidsgodtgjøring. Arbeidsgiver hadde således et sterkt behov for å gjennomføre kontrolltiltaket. Arbeidsgiver har en tungtveiende interesse i å få avdekket illojal opptreden fra ansattes side da lojalitet i arbeidsforhold er en grunnleggende forutsetning og av denne grunn også er gjort til avskjedsgrunn etter arbeidsmiljøloven § 15-14. Videre er Avfallsservice et interkommunalt selskap og forvalter offentlige midler. Avgiften som innkreves av husholdningene fastsettes etter selvkostprinsippet og det er derfor vesentlig at selskapet kan dokumentere at den avgiften som innkreves fra husholdningene etter vedtak av eierkommunene, er riktig. Urettmessige overtidskrav er ikke bare illojalt overfor bedriften, men også overfor det offentlige og husholdningene som er avhengige av tjenestene Avfallsservice leverer.
Opplysningene som ble behandlet kan ikke sies å være et alvorlig inngrep i den ansattes personvern. Det ble behandlet opplysninger om til hvilket tidspunkt i løpet av arbeidsdagen klager utførte tømming av avfallsdunker. Opplysningene om tømmetidspunktene var lagt inn av klager i GPS-systemet. Opplysningene ble deretter sammenholdt med den ansattes eget krav om overtid for samme tidspunkt. De lange pausene ble klarlagt ved å sammenholde dataene fra GPS-systemet med den ansattes timelister.
Klager betviler at Datatilsynets skisserte mindre personverninngripende kontrolltiltak ville ha fungert overfor den konkrete ansatte. Det vises til tidligere advarsel gitt vedkommende for manglende utfylling av skriver til ferdsskriver. Klager viser til Arbeidslivslovutvalgets forslag til ny arbeidsmiljølov, som uttaler følgende:
Dersom arbeidsgiver har en velbegrunnet mistanke om misligheter av en viss betydning, vil avveiningen av hensynet til arbeidsgivers behov for kontrolltiltak på den ene side og personvernhensynet på den annen side, slå noe annerledes ut. Dette taler for at arbeidsgivers adgang til kontroll går noe lenger i slike tilfeller.
Tvisten om hvorvidt oppsigelsen av den ansatte var saklig og hvorvidt han har krav på erstatning på grunn av brudd på personopplysningslovens regler, ble behandlet av Nord-Troms tingrett. Avfallsservice ble frifunnet for samtlige krav, herunder erstatningskravet for brudd på personopplysningsloven.
5 Datatilsynets vurdering
Datatilsynet har lagt til grunn at personopplysningslovens § 11 bokstav c begrenser den behandlingsansvarliges bruk av allerede innsamlede opplysninger. Bestemmelsen vil begrense adgangen til å bruke elektroniske spor og til å samkjøre registre eller andre informasjonssamlinger. Det vises til forarbeidene som lyder: ”… formål som er uforenlig med innsamlingsformålet, er bruk av opplysningene til kontrollformål, særlig når kontrollen ikke er en naturlig del av den virksomheten den behandlingsansvarlige driver, eller når ubehaget for den registrerte ikke står i rimelig forhold til fordelene kontrolløren oppnår”.
Tillitsvalgte har erkjent at forholdet til kontrollformål ble nevnt på personalmøtet, men hevdet at slik bruk aldri ville bli akseptert, og at tiltaket derfor ble forkastet. Datatilsynet legger dette til grunn og påpeker dessuten drøftings- og informasjonsplikten i arbeidsmiljøloven § 9-2 (1), § 9-2 (2) og personopplysningsloven §§ 19 og 20. Hvis GPS-systemet skulle brukes til å avdekke om enkelte ansatte fremsatte uberettigede krav på overtidsgodtgjørelse, har Avfallsservice etter reglene om internkontroll dessuten en plikt til å utarbeide skriftlige rutiner for slik bruk, jf personopplysningsforskriften § 3-1. Avfallsservice har ikke fremlagt slik dokumentasjon.
Dersom det foreligger et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8 bokstav f, kan Avfallsservice likevel behandle opplysningene selv om behandlingen er uforenlig med det opprinnelige formålet. Det vises til PVN-2004-03 der nemnda kom til at den uforenlige behandlingen måtte vurderes som en ny behandling med krav til eget behandlingsgrunnlag. Datatilsynet betrakter sammenstillingen av opplysninger fra GPS-systemet med innleverte timelister, uten at kontrolltiltaket er informert de ansatte, som et inngripende tiltak. Tilsynet anser behovet for å få avklart en eventuell illojal opptreden blant de ansatte til å være en berettiget interesse, men etter en helhetsvurdering kommet til at den overstiger ikke hensynet til den registrertes personvern. Datatilsynet mener at det kunne vært valgt en mindre personverninngripende metode, som ville innebære et mindre inngripende tiltak overfor den ansatte. En mindre personverninngripende metode ville vært å kalle inn til et møte med samtlige ansatte og innledet en prosess for et nytt og fremtidig kontrolltiltak. Hvis virksomheten da får konkret mistanke når ansatte fremsetter krav om overtidsgodtgjørelse, kan ikke tilsynet utelukke at data fra GPS-systemet vil kunne sammenstilles med innleverte timelister, i det konkrete tilfellet. Dersom de ansatte hadde fått en advarsel/informasjon om at det er aktuelt for virksomheten å sammenstille data fra GPS-systemet med timelister, vil gjøre senere sammenstilling av personopplysningene mindre inngripende, da den ansatte har forutberegnelighet på hva arbeidsgiver kan komme til å foreta seg. En slik fremgangsmåte, vil etter tilsynets vurdering kunne medføre at den registrertes interesse blir ivaretatt på en tilstrekkelig måte, og at personopplysningsloven § 8 bokstav f blir oppfylt.
Datatilsynet er av den oppfatning at Hålogaland lagmannsretts kjennelse av 10.3.2011, hvor Avfallsservice tillates å legge frem GPS-data som bevis i sak om oppsigelse av arbeidsforholdet, sender et uheldig signal til arbeidsgivere i en tilsvarende situasjon. Tilsynet vil derfor vurdere å ilegge overtredelsesgebyr i fremtidige lignende saker. Datatilsynet er bekymret for situasjoner hvor arbeidsgivere spekulerer i å samle og/eller sammenstille opplysninger for senere bruk i tvister i arbeidsforholdet til tross for at det fremstår som brudd på personopplysningsregelverket.
6 Personvernnemndas merknader
I denne saken skal Personvernnemnda ta stilling om Avfallsservice’ sammenstilling av opplysninger fra GPS-systemet med innleverte timelister var forenlig med det opprinnelige formålet, jf personopplysningsloven § 11 bokstav c. Videre skal nemnda vurdere om behandlingen (sammenstilling av personopplysninger fra GPS-systemet og innleverte timelister) har lovlig behandlingsgrunnlag i henhold til personopplysningsloven § 8 bokstav f.
Nemnda vil bemerke at Avfallsservice har vunnet frem i rettsapparatet, det vil si at de bevis som ble sikret i saken ikke ble avskåret i rettssaken til tross for at retten fant at de var ulovlig ervervet. Videre kom retten til at oppsigelsen av sjåføren ikke var usaklig. Datatilsynet har i sitt vedtak slått fast at innføringen av selve GPS-systemet har behandlingsgrunnlag i personopplysningslovens § 8 bokstav f).
Basert på denne historikken, blir problemstillingen for Personvernnemnda derfor om fremtidig/fortsatt sammenstilling av personopplysninger fra GPS-systemet og innleverte timelister er forenlig med det opprinnelige formålet, slik at det opprinnelige behandlingsgrunnlaget også dekker dette formålet, eller om den nye behandlingen av personopplysningene (sammenstillingen) har behandlingsgrunnlag i personopplysningslovens § 8 bokstav f).
Det første spørsmålet er om det nye formålet er uforenlig med det opprinnelige formålet med lagringen. Lagmannsretten uttaler at det nye formålet var å kontrollere arbeidstakernes bruk av arbeidstiden, særlig med henblikk å avdekke urettmessige krav om overtidsgodtgjørelse. Dette kontrollformålet mener Datatilsynet avviker fra det opprinnelige formålet, som var begrunnet i effektiviseringshensyn i virksomheten. Dette sammenfaller med lagmannsrettens vurdering av forholdet. Personvernnemnda er enig i Datatilsynets og lagmannsrettens resonnement og konklusjon.
Det er muligens nærliggende, og fristende, for arbeidsgiver å sammenstille data fra GPS-systemet med de førte timelister, men etter Personvernnemndas syn kan det ikke karakteriseres som forenlig med det opprinnelige formålet.
For det første ligger det nye formålet, jf PVN-2004-03, ikke innenfor de registrertes rimelige forventninger om hva opplysningene vil kunne brukes til. Det opprinnelige formålet var innføring av et administrasjons-, navigasjons- og rapporteringsverktøy. Det nye formålet var konkret kontroll med hver enkelt arbeidstakers bruk av arbeidstiden og hvorvidt de jukset med føring av overtid. Et GPS-system oppfattes primært som et navigasjonssystem og ikke et overvåkingssystem. En sammenstilling av opplysningene med innleverte timelister kan derfor ikke sies å ligge innenfor de registrertes rimelige forventninger om hva opplysningene fra GPS-systemet faktisk skulle brukes til.
For det annet vil en slik endring kreve drøfting med de tillitsvalgte, arbeidstakerorganisasjoner etc. etter arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljølovens fremgangsmåte for kontrolltiltak var ikke oppfylt. Etter en totalvurdering er nemnda derfor kommet til at det nye formålet er uforenlig med det opprinnelige.
Personvernnemnda går så over til å vurdere hvorvidt det foreligger behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8 bokstav f. Også på dette punkt kan nemnda tiltre Datatilsynets vurderinger og begrunnelse. Dette sammenfaller også med lagmannsrettens vurdering av spørsmålet.
Nemnda er enig med Datatilsynet i at det kunne vært valgt en mindre personverninngripende metode, som ville innebære et mindre inngripende tiltak overfor den ansatte. Nemnda er dessuten – i samsvar med lagmannsrettens syn – av den oppfatning at man må se hen til sammenhengen med arbeidsmiljøloven, hvoretter arbeidsgiver bare kan iverksette kontrolltiltak overfor arbeidstaker når tiltaket har saklig grunn i virksomhetens forhold og det ikke innebærer en uforholdsmessig belastning for arbeidstakeren, jf arbeidsmiljøloven § 9-1 (1). Innføring av slike tiltak skal drøftes med tillitsvalgte, jf arbeidsmiljøloven § 9-2 (1). Tiltaket er ikke drøftet med de tillitsvalgte. De ansatte er heller ikke gitt slik informasjon som kreves etter arbeidsmiljøloven § 9-2 (2).
På ovenstående bakgrunn er nemnda kommet til at hensynet til den registrertes personvern overstiger den behandlingsansvarliges interesse, slik at den nye behandlingen av personopplysningene ikke er rettmessig ut fra en interesseavveining etter personopplysningsloven § 8 bokstav f.
Personvernnemnda stadfester Datatilsynets vedtak. Nemnda støtter også Datatilsynet i at sanksjonsapparatet bør vurderes brukt i slike tilfeller.
7 Vedtak
Klagen tas ikke til følge.
Oslo, 19. september 2011
Eva I E Jarbekk
Leder